CONSULTA ONLINE gestione delle risorse pubbliche16, prevalente è la tesi di una «neutralità»17 o, comunque, di una flessibilità18 del precedente testo dell’art. 81 Cost.19 rispetto alle politiche di bilancio ed alle scelte fondamentali del governo dell’economia, in modo da consentire una naturale fluidità ai rapporti tra Governo e Parlamento, tipica della nostra forma di governo parlamentare20. Dall’esame dei lavori preparatori dell’art. 81 Cost. emerge, infatti, la volontà dei Costituenti di tenere distinti il piano del bilancio da quello delle leggi di spesa, come si evince dal rapporto intercorrente tra il terzo ed il quarto comma21, onde evitare, grazie anche alla elasticità della norma costituzionale22, alterazioni degli equilibri del bilancio. delle leggi di spesa mediante il ricorso ai bilanci successivi, con la conseguente evoluzione del concetto di pareggio del bilancio nel più ampio concetto di equilibrio finanziario complessivo. 16 T. F. GIUPPONI, Il principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio e la sua attuazione, in Quad. cost., 2014, 51 ss., specie 56-57. 17 Secondo V. ONIDA, Le leggi di spesa nella Costituzione, cit., 457, occorre evitare di intendere l’art. 81, quarto comma, Cost. «come un impegno o un invito ad adottare questo o quell’orientamento, questa o quella scelta concreta nella politica finanziaria e di bilancio», trattandosi, invece, dell’affermazione del principio, per cui ogni nuova spesa richiede l’esame dei mezzi necessari per farvi fronte. Per tale A. l’art. 81 Cost. non intendeva incorporare il principio del pareggio di bilancio, né quello della tendenza al pareggio, ma consentire una sana gestione finanziaria, onde evitare iniziative parlamentari autonome di spesa tali da alterare l’equilibrio del bilancio:da ciò la differenza tra il terzo ed il quarto comma dell’art. 81, su cui infra. 18 Sull’elasticità del previgente art. 81 Cost., che avrebbe dovuto tener conto delle fluttuazioni cicliche e consentire politiche fiscali anticicliche, di tipo keynesiano, M. LUCIANI, L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità, cit., 8 ss., specie 17, ove evidenzia che “equilibrio” non significa “pareggio” del bilancio e, cioè, perfetta corrispondenza di entrate e uscite, non avendo alcun senso inserire le formule meramente numeriche del pareggio in Costituzione; P. DE IOANNA, Forma del governo e politica di controllo della finanza pubblica, in Riv. giur. Mezzogiorno, n. 3/2013, 372; A. MORRONE, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, in Rivista AIC, n. 1/2014; T.F. GIUPPONI, op. ult. cit., 59; G. SCACCIA, L’equilibrio di bilancio fra Costituzione e vincoli europei, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2013, sostiene che l’esigenza di un «tendenziale» equilibrio, derivante dal combinato disposto dei comma 3 e 4 dell’art. 81 Cost., è sempre stata considerata come un obiettivo politico, piuttosto che come obbligazione giuridica. 19 Sui lavori preparatori dell’art. 81 quarto comma Cost., S. BARTOLE, Art. 81, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Art. 76-82, La formazione delle leggi, tomo II, Bologna-Roma 1979, 197 ss., sostiene l’evidenza di una ispirazione tale da sottrarre «le potenzialità interpretative della disposizione de qua all’ipoteca di un troppo stretto collegamento con dottrine economiche storicamente determinate, e specialmente con quelle che nel pareggio di bilancio vedevano, e tuttora vedono una delle istanze fondamentali della politica finanziaria dello Stato»; V. ONIDA, Le leggi di spesa nella Costituzione, cit., 154 ss.; P. DE IOANNA, Copertura delle leggi di spesa, in A. BARETTONI ARLERI, Dizionario di contabilità pubblica, Milano 1989, 127 ss.; N. LUPO, Costituzione e bilancio. L’art. 81 della Costituzione tra interpretazione, attuazione e aggiramento, Roma 2007, 15 ss..V. anche in generale AA.VV., Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della Costituzione, Atti del seminario svoltosi in Roma, palazzo della Consulta, nei giorni 8 e 9 novembre 1991, Milano 1993. 20 G. RIVOSECCHI, L’equilibrio di bilancio: dalla riforma costituzionale alla giustiziabilità, in Rivista AIC, n. 3/2016, specie 2. V. anche ID., L’indirizzo politico-finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, Padova 2007, secondo cui ai Costituenti non interessava il pareggio di bilancio, ma piuttosto che, a prescindere dal disavanzo prestabilito, la successiva legislazione di spesa non alterasse il complessivo equilibrio finanziario fissato inizialmente in bilancio. Concorda A. PIROZZOLI, Il vincolo costituzionale del pareggio di bilancio, in Rivista AIC, n. 4/2011, 5. 21 A. BRANCASi, L’ordinamento contabile, Torino 2005, 115 ss., nonché Id., La disciplina costituzionale del bilancio:genesi, attuazione, evoluzione, elusione, in Il Filangieri, Quaderno 2011, cit., 7 ss., secondo cui il terzo comma del previgente art. 81 Cost., parlando di «legge di approvazione del bilancio» e non semplicemente della «legge di bilancio», rappresentava una tacita adesione alla nozione, elaborata da P. Laband, della legge di bilancio come legge meramente formale in quanto legge di sola approvazione. È noto che il quarto comma, che in origine costituiva un articolo distinto del progetto di Costituzione relativo alla iniziativa legislativa parlamentare di spesa presentato dal c.d. Comitato dei 18 (Atti Assemblea Costituente, II Sottocommissione, 422), solo in sede di coordinamento nella c.d. Commissione dei 75 fu agganciato ai primi tre commi dell’art. 77, destinato poi a divenire l’art. 81 Cost. Esso rappresenta la sostituzione dell’originario testo proposto da Mortati («le leggi le quali comportino maggiori oneri finanziari devono provvedere ai mezzi necessari «) con quello più duttile sollecitato da Bozzi e da Perassi («le leggi … devono indicare i mezzi»), poi modificato nel previgente testo dell’art. 81 Cost., ed è stato interpretato quale prescrizione del divieto che le leggi di spesa, prive di copertura, alterino gli equilibri fissati nel bilancio. 22 G. DELLA CANANEA, Indirizzo e controllo della finanza pubblica, Bologna 1996, 23, parla di «natura aperta» dell’art. 81 Cost. anche rispetto alla trasposizione dei vincoli esterni europei in vincoli interni. 108